LORENZO VAI
Nëse këto kohë do të endesha rrugëve e do t’i thosha qytetarëve të Bashkimit Europian (BE) që ata jetojnë në vendin më të mirë të botës, shumëkush do të më merrte për të çmendur. Por përpos efekteve të krizës ekonomike, problemeve të lidhura me sigurinë dhe shumë çështjeve të tjera që ushqejnë ndjenjat euroskeptike dhe eurofobike, të dhënat flasin qartë. Nuk ekzistojnë rajone të tjera në botë që të përfshijnë njëherazi: një mbrojtje kaq serioze të të drejtave dhe të lirive, një pabarazi sociale të ulët, një cilësi jete kaq të lartë dhe një model social të pakrahasueshëm. Thënë kjo, Bashkimi Europian nuk duhet konsideruar si i patëmetë – krizat e shumta të kohëve të fundit të cilat kanë goditur Unionin kanë nxjerrë në pah kufizimet e tij politiko-institucionale së bashku me dobësitë e disa prej shteteve të tij anëtare – dhe megjithëkëtë nuk vihet në dyshim roli qendror që procesi i integrimit ka patur në krijimin e kushteve për të realizuar dhe mbajtur arritjet e lartpërmendura. Duke nisur nga më e rëndësishmja, parakusht i të gjitha të tjerave, dhe që tashmë merret lehtësisht si e mirëqenë në retorikë: paqja. Në realitet, shumë prej këtyre çështjeve janë zbehur, merren si të mirëqena, apo janë harruar, pasi ditët e sotme konsiderohen si komponentë thelbësorë të jetës politiko-sociale që ne bëjmë si qytetarë europianë. Në këtë kuptim, bëhet fjalë për një prej sukseseve më të mëdha të BE, por njëherazi për një prej sfidave më të mëdha për kujtesën e dobët dhe ndërgjegjësimin politik të europianëve. Një përkujtesë të mirë të përfitimeve që na ka siguruar dhe vijon të na sigurojë BE mund të na e bëjnë shumë shtete që përgjatë viteve kanë dashur të aderojnë – jo vetëm me përfitime por edhe me sakrifica – në projektin e integrimit, dhe që vijojnë ta bëjnë këtë edhe ditët e sotme, sikurse Shqipëria.
Festimet e përvjetorit të 60 të Traktateve të Romës (event historik, shpeshherë i konsideruar si themelimi i BE të sotëm) na kanë ofruar mundësinë e reflektimit mbi gjendjen dhe të ardhmen e Unionit. Kështu kanë bërë nëpërmjet një deklarate të përbashkët krerët e shteteve dhe qeverive të mbledhur në Romë 25 marsin që shkoi,[1] po kështu dhe Parlamenti Europian nëpërmjet publikimit të tre raporteve të pasura me propozime,[2] gjithashtu dhe Komisioni Europian nëpërmjet një white paper ku parashtrohen pesë skenarët e mundshëm për të ardhmen, por pa hyrë në detaje.[3] Në këtë praktikë dëshironte të merrte pjesë dhe Instituti i Çështjeve Ndërkombëtare (IAI) i cili sëbashku me Ministrinë e Punëve të Jashtme dhe Bashkëpunimin italian kanë kryer studimin “EU60: Re-founding Europe. The responsibility to propose”. Studimi është bazuar në dy propozime: i pari është që funksionimi i BE, qeverisja e tij – kështu sikurse na prezantohet sot – paraqet probleme strukturore që zgjidhen nëpërmjet reformave. I dyti konsiston në përgjegjshmërinë historike të gjashtë shteteve themeluese (Belgjikës, Francës, Italisë, Luksemburgut, Vendeve të Ulëta) për të çuar përpara propozime, ose së paku për të hapur debatin. Kështu IAI, së bashku me Ministrinë italiane, kanë ftuar studiues të ndryshëm që i përkasin qendrave kërkimore nëpër vendet themeluese, së bashku me dy think tank europianë me seli në Bruksel, për të kontribuuar në studime nëpërmjet policy papers që do të trajtojnë disa sektorë specifikë politikë të BE në kuadër të integrimit të diferencuar.
Grafiku 1: Europa, e bashkuar në diversitet[4]
Sikurse tregon dhe grafiku 1, në brendësi të BE jo të gjitha shtetet anëtare marrin pjesë në bashkëveprim dhe në implementimin e politikave të nisura. Mjafton të marrim shembullin e monedhës së përbashkët, të adoptuar nga vetëm 19 vende, apo hapësirës Schengen në të cilën nuk bëjnë pjesë disa shtete anëtare. Pra, niveli i diferencimit është goxha i dukshëm. Kjo situatë vërteton nga njëra anë vështirësinë historike të vijueshmërisë në rrugën e integrimit në mënyrë unanime, dhe nga ana tjetër, distancat ekonomike dhe politike që ende ekzistojnë mes shteteve dhe që nuk lejojnë një harmonizim të plotë të niveleve dhe zonave të integrimit.
Të shpëtosh nga të gjithë “qarqet” nuk është e thjeshtë. Arkitektura e Bashkimit Europian ka ardhur duke u komplikuar, duke i dhënë jetë një shtresimi barok shpeshherë të privuar nga racionaliteti për shkak të kërkesave të diktuara nga kompromiset politike, falë të cilave procesi i integrimit ka arritur të mos bllokohet. Diferencimi, në vetvete, është teorikisht diçka e vështirë për t’u menaxhuar në nivel institucional. Ai krijon pabarazi potenciale midis shteteve anëtare dhe qytetarëve të tyre, dhe i bën më komplekse procedurat vendimmarrëse, me pasoja për qeverinë ose qeverisjen e një organizate. Megjithatë, në këtë fazë historike, diferencimi duket të jetë rruga e vetme që duhet ndjekur për të arritur reformat në nivel europian. Dhe arsyeja është e thjeshtë: të 27 vendet anëtare të BE kanë ide të ndryshme lidhur mbi ç’është e ç’duhet të bëhet Bashkimi Europian. Hapi përfundimtar i projektit të integrimit është një argument i ndjeshëm dhe përçarës sikurse ka treguar interpretimi i frazës programatike të Traktateve “an ever closer Union”, gjatë rinegociatave britanike të udhëhequra nga Kryeministri britanik David Cameron për të shmangur më kot Brexit. Pra, disa qeveri duan ta thellojnë integrimin, disa të tjera jo. Arsyet e kësaj situate janë të dyfishta. Në radhë të parë, që gjashtë apo dymbëdhjetë të ndajnë të njëjtën ide, nuk është e njëjta gjë si 27. Në radhë të dytë, Bashkimi Europian, nga Traktati i Maastricht-it (kur lindi zyrtarisht BE) dhe më tej, ka nisur të gërryejë kompetencat kombëtare që janë në themelet e vetë konceptit të ekzistencës së një shtet-kombi: politika monetare, politika e jashtme, drejtësia dhe çështjet e brendshme. Disa qeveri duket ta kenë pranuar këtë aspekt, disa të tjera jo. Që këtu lind nevoja për të diferencuar brenda BE, qoftë për t’iu përgjigjur vullnetit të disa vendeve, qoftë për të respektuar vullnetin e të tjerëve. Mbrojtja maksimale e autonomisë në vendimmarrje, liria e vendosjes, është një prej komponentëve themeltarë të cilitdo procesi demokratik. Diferencimi simbolizon përpjekjen për të ruajtur këtë sovranitet ndërmjet vendeve, por duke cënuar kështu vlerën tjetër themelore mbi të cilën bazohen demokracitë: atë të barazisë mes qytetarëve. Kemi arritur kështu në dilemën e parë politike që buron nga një thellim i diferencimit. Tema është thumbuese, pasi i referohet të njëjtës natyrë dhe strukturë të Bashkimit Europian – të pezulluar ndërmjet organizatave ndërkombëtare, konfederatave dhe federatave – dhe që i korrespondon nivelit demokratik dhe legjitimitetit që duhet ndjekur në brendësi të tij. Në dritën e këtyre konsideratave të thjeshta, integrimi i diferencuar, nuk ngjan të jetë teorikisht, ndër opsionet më të mira për BE por në praktikën e botës reale është opsioni i vetëm në dispozicion. Kjo gjithmonë nëse përpara një status quo-je, qartazi të paqëndrueshme në plan afatgjatë, nuk preferohet procesi i përçarjes së Unionit, jo nga efektet pozitive më tepër sesa nga pasiguritë, nga pasojat padiskutueshmërisht negative dhe pak të dëshirueshme.
Por për çfarë lloj diferencimi po flasim? Për Europën në marshin e dytë, apo me shpejtësi maksimale? Për qarqet e përqendruara? À la carte? Të shumtë janë përkufizimet e përdorura për të shprehur konceptin e diferencimit. Sidoqoftë nevojitet të qëndrojmë vigjilentë: secila prej këtyre përcjell domethënie të ndryshme që kanë implikime të ndryshme. Europa në marshin e dytë, për shembull, nënkupton faktin që gjysma e rrugës drejt integrimit të jetë e njëjtë për të gjithë, por integrimi të arrihet në kohëra të ndryshme. Nëse kjo ka qenë qasja e deritanishme, nuk mund të vazhdojë të jetë më kështu. Gjysma e dytë po ndryshon, dhe me gjasa, do të ndryshojë edhe në të ardhmen. Ideja e diferencimit që propozon studimi i IAI mund të përcaktojë më tepër gjeometrinë e ndryshueshme, atë çka do të thotë që nëse një grup shtetesh anëtare ka për qëllim të integrohet më tej, në një sektor të caktuar politik, ai grup është i lirë ta bëjë këtë. Mjafton të respektojë dy kushte. I pari është që procesi të mbetet gjithëpërfshirës, dhe jo ekskluziv. Secili vend që dëshiron të marrë pjesë duhet të ketë të drejtën për ta bërë këtë, qoftë edhe në një moment të dytë, nëse kjo ndodh në bazë të disa kufizimeve të njëjta për të gjithë. Kushti i dytë është që zgjedhja se cili mund të marrë pjesë apo së paku të ndodhë duke marrë në konsideratë vullnetin politik të shteteve ose të vullnetit të tyre për të bashkëvepruar ose për të marrë pjesë, duke pranuar të drejtat e reja por mbi të gjitha, detyrat e reja që një proces i tillë imponon. Dhe këtu hyn në skenë dilema e dytë politike që parashtron integrimi i diferencuar: menaxhimi i tensionit natyral ndërmjet përfshirjes dhe ambicies. Disa reforma që i kërkohen Unionit nuk kanë nevojë vetëm për vullnet por edhe për kurajë politike. Hulumtimi i pjesëmarrjes më të gjerë të shteteve (përfshirjes) nuk duhet ta zbehë këtë kurajë, por në të njëjtën kohë është e rëndësishme që ambicia e disave të mos krijojë barriera të pakapërcyeshme për pjesëmarrjen e të tjerëve. Sikurse mund të vihet re, gjendemi sërish përpara një prej dilemave klasike të politikës, artit të të bashkëjetuarit të gjithë së bashku në mënyrë paqësore.
Debati i parashtruar dhe propozimet e IAI kanë cekur dhe temën e diferencimit në politikën e zgjerimit, dhe jo vetëm[5]. Ndërmjet vendeve kandidate, ndërmjet vendeve që kanë firmosur marrëveshje bashkëpunimi, ndërmjet vendeve të anëtarësuara rishtazi dhe atyre që bëjnë pjesë në BE prej vitesh, ekziston një diferencim i fortë. Rreziku që duke ngritur nivelin e përgjithshëm të diferencimit të BE përbën problem edhe për palë të treta që kanë lidhje me Unionin, është real. Sikurse mësuam nga rasti ukrainas, BE nuk ka qenë gjithmonë e qartë dhe e aftë në menaxhimin dhe përgjigjen ndaj aspiratave politike të vendeve të treta. Për pasojë, për ato shtete që kanë interes vetëm për tipologji të ngjashme marrëdhëniesh apo bashkëpunimesh, BE duhet të jetë e aftë të ofrojë marrëveshje të cilat nuk implikojnë angazhimet e plota dhe të drejtat e siguruara nga anëtarësimi në Union. Përkundrazi, për shtetet që aspirojnë të hyjnë në BE, kjo e fundit duhet të rezultojë efikase dhe mëse e dallueshme në programin e rrugës drejt anëtarësimit, duke shfrytëzuar më së miri diferencimet e përkohshme ekzistuese (derogimet, aksesimin e fondeve të zhvillimit ad hoc, etc.) por pa miratuar “diferencimet brenda diferencimeve” në natyrën permanente, si për shembull një anëtarësim i dyfishtë. Një zgjedhje e ngjashme do të ishte e rrezikshme, për më tepër që do t’i jepte jetë ekzistencës së vendeve (dhe qytetarëve) të kategorizuar si të klasit të parë e klasit të dytë, me gjithë implikimet dhe konfliktet politike që kjo përmban zakonisht. Në vitet e ardhshme parashikohet që – për fat të mirë a për fat të keq – niveli i integrimit të arritur në Union të rritet, duke i bërë më të larta kërkesat për anëtarësim për shtetet e ardhshme anëtare. Kjo mund të kthehet në një sfidë për një vend kandidat si Shqipëria por është e lehtë të hamendësohet sesi zhvillimi i një diferencimi më racional dhe të qeverisur në brendësi të BE mund të kthehet nga ana tjetër në një përfitim për mundësinë e aderimit gradual në fusha të ndryshme të bashkëveprimit europian, pa iu dashur të presë të arrijë plotësisht nivelin e kërkuar të integrimit të kërkuar nga shtetet anëtare.
Në linja të përgjithshme, për të evituar “diferencimin brenda diferencimit”, propozimet politike të formuluara prej studiuesve të IAI janë derivuar nga përdorimi i hapësirave institucionale apo instrumenteve ligjorë ekzistues.[6] Nuk duhet të krijohen grupe të reja apo ndasi. Propozimet janë të përqendruara në tri fusha politike të konsideruara si prioritare në axhendën e BE dhe në tre diferencime respektive: I) qeverisja ekonomike, në Eurozonë; II) siguria e brendshme dhe qarkullimi i lirë i personave brenda hapësirës Schengen; III) siguria e brendshme, me lancimin e një bashkëveprimi të strukturuar në sektorin e mbrojtjes. Secili prej këtyre diferencimeve mund të konsolidohet apo të riformohet me një seri veprimesh dhe nismash të avancuara dhe të përshkruara në dokumentin përfundimtar të hulumtimit, duke qëndruar në të njëjtën kohë të hapur ndaj pjesëmarrjeve të ardhshme, pa dizenjuar “qarqe të reja”, dhe pa qenë nevoja të riformohen Traktatet e tanishme. Për të bërë këtë do të mjaftonin instrumentet që kemi tashmë në dispozicion – vullneti politik.
“Do të veprojmë bashkariasht, me ritme dhe me intensitet të ndryshëm në qoftë nevoja, por gjithmonë duke përparuar drejt të njëjtit drejtim, sikurse kemi bërë në të shkuarën, në kuadër të Traktateve dhe duke ia lënë derën hapur atyre që dëshirojnë të na bashkohen. Bashkësia jonë është e pandashme.”[7]
Në deklaratën e fundit të Romës të nënshkruar prej 27 krerëve të shteteve dhe qeverive të BE, tema e integrimit të diferencuar u adresua vetëm kalimthi. Fjalët – si kurdoherë në tekstet e kompromisit – mbështeten në ajër (flitet për një drejtim të përbashkët pa specifikuar se ku na shpie ky drejtim) por, në kohëra interesante si kjo kur po jetojmë, rikonfirmimi i unanimitetit të BE si një bashkësi e pandarë dhe e pandashme, nuk ishte një rezultat i pritshëm.
Si gjithmonë, pjesa më e vështirë vjen mëngjesin tjetër, kur fjalët e bukura duhet të faktohen. Ndër vite, shumë “fakte” kanë munguar në nivelin europian si pasojë e mosdakordësisë, dhe kjo gjë ka ushqyer një pakënaqësi të dukshme në përballjet për projektin komunitar. Prandaj, të pranohet dhe të kuptohet që ka ardhur momenti të bëjmë përpara duke pranuar diversitetin, do të ishte për BE një akt pjekurie dhe demokracie. Sepse pikërisht në diversitet është e zakonshme të ushqehet demokracia.
[1] European Council, The Rome Declaration, Rome, 25 March 2017, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/25-rome-declaration/
[2] European Parliament, Improving the functioning of the European Union building on the potential of the Lisbon Treaty, 16 February 2017 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0049+0+DOC+PDF+V0//EN; European Parliament, Possible evolutions of and adjustments to the current institutional set-up of the European Union, 16 February 2017, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0048+0+DOC+PDF+V0//EN; European Parliament, Budgetary capacity for the euro area, 16 February 2017, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0050+0+DOC+PDF+V0//EN
[3] European Commission, White Paper on the future of Europe, Brussels, 1 March 2017,Whttp://europa.eu/rapid/attachment/IP-17-385/en/White%20Paper%20on%20the%20future%20of%20Europe.pdf
[4] Fonte: Funda Tekin, Brexit or no Brexit?, IAI working Paper, 16:07, March 2016, http://www.iai.it/en/pubblicazioni/brexit-or-no-brexit
[5] Shihni Barbara Lippert, The Nexus Between Enlargement and Differentiation, EU60 Re-founding Europe, Istituto Affari Internazionali, February 2017, http://www.iai.it/en/pubblicazioni/nexus-betëeen-enlargement-and-differentiation
[6] Nicoletta Pirozzi, Pier Domenico Tortola, Lorenzo Vai, Differentiated Integration: A Ëay Forëard for Europe, EU60 Re-founding Europe, Istituto Affari Internazionali, March 2017, http://www.iai.it/en/pubblicazioni/differentiated-integration-way-forward-europe
[7] European Council, The Rome Declaration, op. cit.
